国资委谈央企2020年降杠杆目标：预计肯定能完成

对于具有一般瑕疵的行政行为而言，出于法安定性的考虑，除非存在更高的利益需要作其他对待，否则就应当清除其法律后果，并且在此之前有时还需要中止其效力。

因为只有简化了或剪裁了的事实更便于我们规范化、格式化的处理。尽管就现代社会以及作为中国社会发展的方向来说，应更多注意保护公民个人的基本权利，不应不必过分干预诸如看黄碟这样的在我看来并不高尚的个人偏好。

我甚至愿意包括绝大多数知识分子。在业务（办案）经费上，根据工作需要予以安排，并对大案要案所需经费实行专项报批。最重要的原因之一其实是，这些观者基本都是在隔离比较严密的家中或屋内观看的，如果有那位在公司、机关或学校办公室中看，我想，不会报警，就可能甚至应当向相关单位或部门领导报告，特别是如果还让一些男女中学生参与观看的话。我不全盘接受这种观点，因为这有可能导致政治正确，从而限制艺术和文学的表达。密尔就强调，他的这一自由教义只适用于能力已达成熟的人类。

而这种情况是大多数父母不希望看到的。二是法定职权原则，政府的权力是宪法和法律赋予的，具有从属性，不能自己制造权力，所以，法律没有规定政府可以行使权力的地方，政府应当保持沉默。[30] 参见王楠、杨银付：《英国开放公共服务改革框架及启示——以卡梅伦政府〈开放公共服务白皮书〉为主要分析对象》，《中国行政管理》2016年第3期，第142页以下。

狄骥最早明确阐释了公共服务的定义，认为公共服务是现代国家公法领域内最重要的概念，是关于一般利益的一切活动。这一时期的公共服务立法不仅调整经济和社会关系，也对政府自身进行调整，特别是1996年通过的公民服务法典，体现了以公共服务法治化增强现代政府合法性的特征。（二）制度设计中的理念误区 除有关公共服务的宣示性规定未能通过进一步的立法举措转化为具有可操作性的制度规范外，在已有的立法当中，还有部分立法内容对具有保障功能从而需要扩大财政支出的公共服务（特别是社会保障和医疗卫生领域）支持不足，甚至构成了限制。社会保障法旨在为社会弱势群体、特别是老弱病残孕等特殊群体提供基本物质保障，其保护客体是个人基于社会连带而产生的经济和社会权利，并且主要是生存权。

（一）公共服务法律体系建构模式的选择 公共服务涉及面广、内容庞杂，需要选择与其特点相适应的立法模式。前引[8]，李军鹏书，第5页以下。

[32] 相关分析，参见何文炯：《论中国社会保障资源优化配置》，《社会保障评论》2018年第4期，第3页以下。[22] [秘鲁]赫尔南多·德·索托：《另一条道路》，于海生译，华夏出版社2007年版，第219页。不过，我国目前还缺乏一部同自然灾害防治与救助相关的专门法律。一种是继续延用当前的分散立法模式，通过完善、增补、修改相关立法，在各个公共服务领域分别形成相应的单行法律法规，汇总成为一个庞杂的公共服务法律体系。

第一阶段是1945年至1978年。[4] 二战之后，提供公共服务几乎成为国家合法性的证明，[5]同公共服务相关的理论问题由此成为社会科学共同关注的对象。宪法、法律的规定同现实需求存在巨大的制度落差，需要重新进行顶层设计，以全面落实宪法第45条第1款之规定，重建我国养老制度。现代社会中公共服务的功能却远不止如此。

[37] 本文对公共服务立法门类的探讨和划分，是在领域法意义上的相对划分，而不是传统部门法意义上的绝对划分。[11] 参见前引[5]，察赫书，第73页。

我国宪法确认了社会成员享有的公共服务内容，也明确了国家在提供社会公共服务方面应当履行的义务。通过公共服务立法模式的转变扭转公共服务供给不平衡不充分的现状，实为必要。

城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大。一方面，国家希望通过不断扩大公共服务的覆盖面来释放改革开放的政策红利，强化国家公权力的合法性。（二）公共服务单行法的门类设计 在公共服务基本法的统领下构建公共服务法律体系，首先需要对公共服务进行分类。以英国为例，其公共服务建设经历了全面国有化—私营化改革—第三条道路的阶段性发展。[18]公共服务供给主体的多元性决定了有必要建立独立的监管机构。对领域法相关问题的分析，参见刘剑文：《论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》，《政法论丛》2016年第5期，第3页以下。

我们把这些应由政府供给的公共服务分为三大类别，即生存性公共服务、安全性公共服务、发展性公共服务，据此勾勒公共服务单行法的结构体系。1.生存性公共服务 生存性公共服务是政府为满足公民的生存需求，为其提供最基本的生存条件。

现阶段，我国亟需制定一部公共服务基本法，以发挥立法上的统领和指导作用。而现代公共服务的理念正在向激励并促进个人和社会全面发展的方向转变，要求建立面向广泛社会成员的、全方位的公共服务法律体系。

改革开放四十年来，国家的经济建设取得巨大成就，物资供应在整体上日益丰富，人民生活水平不断提高，但公共服务短缺、社会不公、贫富差距等一系列社会问题逐渐暴露出来。基于社会保障强调的生存照顾理念，作为权利主体的弱势群体享有对国家和政府的请求权，这意味着国家和政府是社会保障领域的法定供给主体。

2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系十二五规划》提出，到2020年，要实现基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小。基础设施和公用事业是现代社会每个公民日常生活所不可或缺的，具有非竞争性，因而需要由政府提供。一方面，人民日益增长的美好生活需要有待统一立法破除公共服务领域中的行业保护主义、部门保护主义和地方保护主义。当前有必要在区分公共服务与社会保障二者的基础上，结合十三五均等化规划提出的要求以及宪法、法律中关于公民基本权利保障的规定，尽快梳理公共服务的内容体系，制定和完善相关立法。

如果还以单纯的生存照顾、救济弱势群体等理念指导当下的公共服务立法，必将导致公共服务立法滞后于经济社会发展的时代需要，加剧我国公共服务供给不平衡不充分的现状，难以充分满足人民对于社会公共服务日益增长的需要。此时，高层级的统一立法更显重要。

总之，当前我国公共服务立法的指导理念总体上还停留在生存照顾层面，公共服务发展水平也仍然较低。根据现行法律法规及较长时期内我国经济社会的发展水平，政府应为公民提供的生存性公共服务包括：基础设施建设。

其实施的典型措施有：用工作福利替代免费福利，强调用政府的力量维护弱势群体的利益，在确保基本公共服务的同时，通过教育培训等手段，提升公民的社会竞争力。我国正处在从温饱社会向全面小康社会迈进的转型期，目前发展性公共服务的供给水平还远远落后于经济发展水平，亟待通过专门立法加以推进和规范。

[37]除此之外的两类公共服务属于应由政府供给的公共服务，是本文重点分析的对象。各种医改文件强调的各级政府基本医疗保障责任缺乏刚性约束，导致基层医疗卫生机构得不到政府投入，又不能创收，无法为基层群众、特别是农民提供基本且合格的基本医疗服务。在缺少基本法律制度规范和约束的前提下，基本公共服务极易因为不合理的社会化和市场化而难以兑现，其可能造成的负面影响不可不察。通过公共服务的法治化、规范化，公共服务供给的数量和质量都在不断提升，效率与公正也获得了极大平衡。

为实现上述目的，我国公共服务基本法的立法原则可以确定为如下几项：普惠均等原则或者公平原则、效率原则（对应于公共服务供给质量不高的问题）、水平适当原则（对应于个别公共服务提供过剩的问题）、便民原则、激励原则和公众参与原则等。为了履行公共医疗卫生的保障义务，我国制定了药品管理法、传染病防治法、疫苗流通和预防接种管理条例等法律法规，2018年公布了基本医疗卫生与健康促进法草案、疫苗管理法草案，医疗卫生法律制度初具体系。

在内容方面，公共服务基本法应将公共教育、就业创业、社会保险、基本医疗卫生、社会服务、住房保障、发展公共文化体育等明确纳入公共服务范围。公共管理学界认为，可以将公共服务分为政权性（维持性）公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务。

其次，在公共服务义务主体社会化的过程中虚化甚至推卸政府责任。本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目基本医疗服务保障法制化研究（14JZD025）的阶段性成果。